甘肃农村发展研究院

工作简报

甘肃农村发展研究院办公室       2006 年 4 月 21 日

编者按  为了全面、系统地认识“三农”问题，寻求建设社会主义新农村和解决农业发展、农民增收、农村繁荣的途径，甘肃农村发展研究院决定选派三个调研小组分别深入到农村开展调查研究，下面将第一小组的调研报告摘编于后，供有关领导和业务部门决策参考。

本简报内容有一：

1.天水、定西部分县区新农村建设中若干问题的调查分析

天水、定西部分县区新农村建设

中若干问题的调查分析（一）

吴建平  张艳荣  乔志霞  杨联  马志愤

为了了解和发现当前甘肃农民在“三农”问题方面的难题和需求，甘肃农业大学“三农”问题调研小组于2006年3月走访了甘肃省通渭、天水、清水等市县，利用参与式方法，通过入户访谈、与县、村相关政府人员讨论、座谈，得出以下结论。

一、民主管理与参与式农村建设项目选择评估

在“国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见”中，提出通过加强农田水利、耕地质量、生态建设、乡村基础设施建设、村庄规划、人居环境治理等工作改善社会主义新农村建设的物质条件。这表明新农村建设中必将实施、开展更多的农村项目，因此，调查目前农村项目的选择、实施方式与过程，分析其优缺点，一方面能为新农村建设选择、实施农村项目提供必要建议，另一方面有助于农村项目与农民需求对接，更好地体现民主管理的要求。

基于调查、分析，对“民主管理与参与式农村建设项目选择评估”议题形成以下观点与建议。

1.建立“菜单式”项目选择方式

借鉴“参与式整村推进”选择、实施项目的方式，建立“菜单式”农业项目选择方式。“菜单式”项目选择即就是提供更宽广的项目选择范围，让农户根据自家情况选择适合自己的发展项目，但“菜单式”应在“参与式”项目选择基础上做得更细致、可选范围更广，不追求一致性，发扬民主管理，注重实效、因地制宜，改变目前项目实施中要养牛就整村都养牛、要养羊就整村都养羊的状况。

2.开展培训

选择好项目，在之后的项目实施中首先应做的是搞好项目实施的培训工作，但这里的培训应改变以前的方式，而应该逐层开展培训（逐层开展培训将在后面分析、解释）。

3.实施项目

分两类情况：一是对于由农户自主选择的自我发展项目，应通过强化市场体系建设实施。实施农村项目、带动并培训农民积极参与项目实施的根本目的是引导农民进入市场、与市场发展要求相接轨，因为如果不与市场接轨，农业生产就始终摆脱不了一家一户、自给自足的小规模生产方式。因此，为配合项目实施、引导农民按市场要求发展生产，应以农产品产地或集散地为中心建立专业批发市场、集贸市场，增强各类市场的功能，使其不仅具有常规的市场交易功能，更应突出服务功能，包括向农民提供及时有效的信息服务，帮助农民形成信用观念、风险观念，使农民学会按市场交易规则出牌。二是对于公共类基础设施建设项目，应转变实施方式，不应再以补助、投工投劳、以工代赈的方式实施，因为投工投劳没有完全承认劳动力的市场价值、社会价值，存在歧视农民就业，忽视就业公平的嫌疑，不仅使劳动力价格产生扭曲，也反映出政府在农村基础设施建设与城市基础设施建设方面存在政策差异，是政府干预市场调节劳动力市场的体现，不利于农民收入增长，助长劳动力外移，应借鉴城市项目建设方式，从改善就业条件、提供公平就业机会的角度建立劳动力的市场调节机制。

二、新农村建设中如何实现区域经济发展、政府行为与农民利益的对接

    新农村建设应以农民为主体，以农民利益为一切活动的出发点，但由于农业是高风险低回报的弱质产业，农民又是弱势群体，需要社会各方的关注与扶持，尤其需要政府的管理、引导、服务。基于现有对区域经济发展中政府行为影响农民利益的感性认识，设想从以下方面改进政府行为，使其更好地发挥服务功能。

1.切实做好基础调研工作

在制定发展战略、选择并实施农村项目前，政府应扎实做好基础调研工作，一是详细了解实施地的区域、资源、市场、人力等资源优势；二是调查农户自身的发展需求，明确在区域经济发展过程中农民想干什么、能干什么。将农户优势与需求相结合、因地制宜地考虑问题。

2.调研反馈

完成基础调研工作后，应将调研结果反馈给农户，帮助农户认知自身的资源、能力、需求状况，尽可能地降低农户理想与现实的偏离度，提高农户选择项目的务实性与针对性，这也有助于降低政府后期工作的难度，减少政府指导失误、失败产生的概率。

3.转变政府职能，确保信息传送顺畅

在区域经济发展中，农民仍是行为活动的主体；而在新农村建设中，要求加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，表明今后在农村工作中更应注重发挥农民、农民组织的作用。在此情况下，必然要求政府转变工作职能，突出服务意识、服务职能，让群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。但农户要真正享有这些权利，最先需要解决的就是建立顺畅地信息传送机制，确保市场、政策、技术等信息及时、真实、顺畅地传送到农民处，只有农民全面了解了各类信息，被管理者与管理者对称的掌握信息，才能实现真正意义上的民主管理。

4.引导农民规避各类生产风险——政府职能转变的一项重要工作

农业生产中包含自然、市场、政策、社会等诸多风险，这决定了农业生产必须得到政府的扶持和保护，因为现实中没有哪一经济主体能为农业的这些风险买单。因此，政府在转变服务职能、服务方式时，还应积极引导并帮助农民化解各类生产风险，主要表现在：

（1）自下而上、因地制宜地制定各类政策，尽可能缩小政策风险产生的机率。

（2）创造更为公平、公正的社会环境，使各类政策、法规及其执行程序更具公开性、透明性，使所有市场主体平等地得到政策法规、市场需求、技术等信息。

（3）建立双向、完备的市场信息流通机制，包括三方面的内容，一是市场信息系统建设，在市场体系建设中实现，传播农产品需求信息；二是政府部门传播信息，通过培训、召开村民大会传播政府的政策法规、技术推广、项目实施等信息；三是发挥商贩——中介商的作用，商贩是信息传播者、信息交流的纽带，政府应支持并培植中介商和流通组织的发展。

三、新农村建设中如何逐层开展农民培训

    新农村建设中的许多新提法让人耳目一新，其一便是“新型农民”，2006年“一号文件”给“新型农民”做了三个界定：有文化、懂技术、会经营。因此，构筑培育“新型农民”所需的教育培训体系也是新农村建设中亟待研究的问题。

1. 建立逐层开展农民培训工作的理论基础

在发展经济学和农业经济理论中，按生产力性质和状况将农业生产划为三个发展阶段：原始农业、传统农业、现代农业。不同阶段农业生产经营的水平和性质差异较大，对农业自治组织、辅助系统（信息、培训、市场体系）的依赖程度不同，对专业技术的需求也不同，因此，在农业发展的不同阶段、农户生产经营的不同层面上，应因地制宜地为农户提供相应的技术培训和服务，提高农户参与农业生产的能力和素质。

2. 开展逐层培训设想

（1）开展培训前，做好需求评估工作，明确处于不同发展阶段的农户对技术、信息、培训的要求有所不同，政府应在调研基础上，高屋建瓴地制定适应农民需求、市场发展要求的农民教育培训体系。

（2）逐层开展农民教育、培训

    开展逐层培训的目的是先帮助农户学会经营、增强农户融入市场经济的能力和素质，让农户学会基于自己的优势、特点寻找发展道路，在此基础上，农户为使自己所选的活动能顺利进行、产生效益，必然会从方方面面进行改进，从而会对政府提供的技术服务产生需求，更有积极性、主动性参与技术培训，改变目前政府组织人员专门提供技术、技能培训，但农民积极性不高、培训成效低的局面。

① 基础性、普及性培训：即主要开展农业生产经营、管理技能，政策、法规、基本权益保护等培训，通过其增强农户参与市场竞争、应对、化解生产风险、依法保护自己权益的能力和素质，学会像市场经济条件下的商人一样思考、经营自己的生产活动，用经商的态度、思维从事农业生产，明白自己活动的成本、效益。开展基础性、普及性培训的最终目的是加强农户能力建设、使农户符合“新型农民”的要求之一“会经营”。

② 科技文化教育培训：由政府协调高校、农广校、农技站、农科所等部门专门为农户开展以推动农业综合开发及农业产业化、现代化为核心的实用技术、专业技术培训，提供农户多元化生产中所需的各类实用、专门技术培训，使农户符合“新型农民”的要求之一“懂技术”。

③ 劳务输出技能培训：为增加劳务输出人员收入、增强输出人员的服务技能，输出地政府应开展包括家政服务、餐饮、酒店、保健、建筑、制造业等行业的职业技能培训，开展寻找就业岗位、城市生活常识、基本权益保护、法律法规等方面的知识普及和培训。

（3）加强培训人员能力建设

选派基层培训人员到甘肃农业大学等科研机构接受专门的农业职业培训，使其不仅接受专门的农业专业训练，还接受教育理论和方法，具备相应的教学能力、实际动手能力，特别是自拟课程、自编教材和实际操作指导的能力。

（4）开展培训的后续服务、管理工作：

做好培训的后续服务、管理工作，引导并带动农户生产向专业化、产业化方向迈进，引导农户认识并与产品供应链条上的其他供应伙伴合作，形成完整的供应链，使农业生产与市场需求相对接。

四、农村劳动力大量外出务工的隐忧

1.强劳动力外出，农业新技术推广难、农村建设项目实施难

在调查村，户均有1-1.5人外出打工，而这1-1.5人的概念就意味着家中主要劳动力外出，留守在家的只是老人、儿童、妇女等文盲、半文盲人口，农民戏称为“三八六一九九部队”。由于老人、妇女能力、体力有限，无力参与农业新技术推广、农村建设项目。调查中农户反映，某村在2005年实施农业科技扶贫项目过程中，需要修建学校、给项目户新盖牲畜圈舍，原本计划以投工投劳形式将一部分扶贫资金转移到农户手中，但由于劳动力缺乏，最后不得不将建设工程承包给外地建筑商。

2.外出人员的婚姻、家庭问题日益增多

从封闭的农村进入相对开放的城市，从传统的农业生产进入其他多元化的产业，这一特定的人生经历在众多方面改变农民的生活道路和人生轨迹，特别地对农民的择偶观念、婚姻观念、家庭观念产生明显的冲击和影响，调查中农户反映，近年来农村中因外出务工而导致的离婚、婚外情现象频频出现。

3.无力赡养父母、子女教育受到耽搁

对于夫妻双方共同外出的人员而言，通常会将子女留给父母，不仅增加老人的经济、精力负担，还造成亲子关系疏远，影响儿童的正常社会化和健全人格发展，兼之无人辅导学业，子女教育问题日益严重。

4.建设美好家园的观念日益淡薄、农村“空心化”问题日益严重

越是农村经济活力不强、农民生存状态难以改观，农户越是看好外出务工挣钱，越没有心思建设美好的农村家园。调查中发现，相当一部分外出人员对农村基础设施建设的关心很低、没有兴趣改变农村落后局面，如果这一问题得不到解决，将逐步使农村发展陷入“贫困——难以发展——外出务工——劳动力缺乏——难以发展——贫困”的恶性循环之中，大量外出人员不愿再回来，造成农村“空心化”，增加新农村建设的难度。

5.农民外出务工所产生的社会问题

除上述问题外，农村劳动力外流还带来新的社会问题，一是农民外出打工虽有助于接受新思想，但同时也容易使其产生盲目比较、攀比心理，滋生仇富、不平衡心理，容易产生对社会的不满情绪，对城市社会治安及居民生活造成一定威胁。二是农民大量外出造成农村劳动力资源缺乏，在农村开展的各类项目、培训无青壮年劳力参加，农村剩余劳动力素质日益降低；同时，外出人员的子女缺失基础教育，阻碍未来劳动力素质提高。三是产生东部发达地区对西部劳动力价值剥削的问题，低廉的劳动力成本是东部劳动密集型产业迅速发展的一大优势，但这一优势背后隐含的是不合理的用工制度，东部沿海地区的大多数个体、私营、三资企业内，对内陆、贫困地区来的劳动力往往实施低工资、低待遇，工作时间长、劳动保险和福利待遇得不到保障，动辄还对农民工处以严惩或虐待，使其遭受经济、精神的双重损失。 

报：省长陆浩、省委社会主义新农村建设工作领导小组副组长马西林、省委常委蒋文兰、副省长陆武成，省农牧厅、省发改委、省教育厅、省科技厅

送：甘肃农业大学各有关处室、有关学院