甘肃农村发展研究院

工作简报

甘肃农村发展研究院办公室       2008 年 3 月 3 日

白银区水川镇设施农业受灾情况调研报告

本次调查主要采取半结构性访谈的形式。走访的对象主要有：白银市平川区水川镇政府，张庄3社、5社村民委员会，张庄3社、5社部分农户。调查的内容主要有：镇、村、农户的基本生产情况，受灾情况，灾后生产自救情况，农民的需求情况，农业防灾减灾的措施等。从调查的结果来看，这次农业灾害给当地农民造成很大损失，其原因有客观方面的、也有主观造成的，绝大多数农民反映，在今后的生产过程中，将加强农业灾害的预防，避免类似的经济损失。

一、农业生产及受灾情况

（一）农业生产情况

水川镇现有13个行政村，67个村民小组， 6486户农户，总人口25359人。耕地面积22000亩，其中：设施蔬菜面积12201亩，年产值15136万元。全镇农民基本以设施蔬菜种植为业，很少外出务工，有极少数农民从事农业服务业，2007年，农民人均纯收入达3903元。

（二）农业受灾情况

全镇受灾农户共5377户，占总户数的82.9%；受灾日光温室8181座，约111423间；受灾面积达12084亩，其中减产5126亩，绝收6957亩；棚体倒塌50亩，占大棚总面积的0.4%。从经济损失来看，直接经济损失约8400万元以上。

二、农民集中反映的问题

（一）缺乏灾害意识，应急滞后

在调研中，绝大多数农民认为，自己没有灾害意识，麻痹大意。水川镇张庄村5社村民王生杰说：“我从来没有预料到会出现这样的灾害，等到反映过来，菜已经被冻完了。”毋庸讳言，这次低温冻害，反映出相关机构应变滞后，地方政府救灾抢险措施缺失，也反映出农民本身缺乏灾害意识。

（二）缺乏农业保险，损失严重

农业生长周期较长、经济效益较慢、受自然制约较多，这决定了农业“弱质产业”的角色。随着农业现代化步伐的加快和高附加值农业的大力发展，农业的高投入、高产出，也同样伴随着高风险。但是目前我国缺乏农业保险，即便是有一些商业性保险，却因为农业高风险、高赔付特征而不愿意接受投保。遇到灾害，农民的损失基本由自己消化，导致一部分农民返贫甚至血本无归。农民处于市场失灵与政府失灵的双重困境之中。

（三）农民贷款困难，融资无门

在调查时发现，农民贷款难仍然是制约农村经济发展的一大障碍。一些农民反映说：“眼下蔬菜绝收，急需农资，每户需要上万元的资金，这对于一部分农民来说相当犯难，银行根本不会给农民贷款。”眼下正值春耕季节，部分农民四处张罗农资，仅靠政府发放的救灾资金远远不能解决问题。以水川镇为例，全镇直接经济损失在8400万元以上，大棚损失110000间，共收到政府救灾款16万元，平均每间大棚1.4元，而每间大棚损失约1000元，补种成本约1000元，可谓杯水车薪，仅靠政府救济根本解决不了农民的困难。

（四）农业技术缺乏，防灾乏术

农民普遍缺乏科学的防灾知识。在水川镇，大部分农民为了给蔬菜保暖，普遍将草帘压在棚体上。他们不知道郁闭会导致蔬菜产量低、品质差，甚至绝产。诸如此类的科技知识农民非常缺乏，原因有二：一方面基层农业科技服务跟不上；另一方面农民的防灾自救意识教育相对落后。在调研中，我们发现，当地农民非常重视科技，得知是农业专家现场指导，纷纷邀请到自已家的大棚里看一看，但是由于没有学习科技知识的渠道，致使在灾害面前无所适从。

（五）基础设施落后，应急能力低下

由于相应的救灾抗灾基础设施建设滞后，救灾物资储备不足，应急能力低下，灾情信息系统脆弱，难以应对突发性重大自然灾害。在调研中，我们发现，水川镇张庄村5社的大棚大部分都不通电。据农民反映，还经常缺水。致使在这次灾害中农民无法给蔬菜补光。

（六）社会资源整合不够，没有形成合力

防灾救灾工作是一项具有社会性、广泛性、群众性和多元性特征的系统工程，是社会工作，也是经济工作，更是政治任务，必要时甚至需要动员全社会的力量。因此，对防灾救灾工作加以有机整合尤显重要。这也是我国战胜历次重、特大灾害的最重要法宝。在调研中发现，部门与部门之间的协调不够。如农民贷款问题，应该由相关部门与金融机构协调互动，切实为农民解决融资困难。

三、防灾减灾政策措施

（一）依托协会，互助自救

设施农业由于产品面对中高端外销市场，从而强化了生产基地规模与整体布局协调要求，为农户建立设施农业协会以支撑产品供应链可持续发展提供了经济动机与管理需求。与此相关联，面对波及一定区域的面发性自然灾害，农户设施农业的生产自救也更需要依托协会整体力量，准确全面掌握灾情、上下沟通、科学有效地组织自救与互助救灾减灾。

（二）依靠科技，安全生产

设施农业是人为改善环境、提升农业生产力的现代农业发展形式，它越发展，对人类调控环境、确保安全生产的要求就越高。为了防范自然灾害，增强设施农业生产能力，必须依靠科技创新与服务。一是在编写指导农户抗灾减灾及灾后重建的科技册子，发放到农户手中，做到有备无患；二是组织科技特派员下到基层开展科技指导工作，切实帮助农户做好灾后重建工作；三是组织专家进一步提炼科技攻关项目，为抗灾减灾及灾后重建提供科技支撑，充分发挥科技在抗灾减灾中的重要作用。具体来说，需要从以下几方面入手开展科技创新，发展新型防灾减灾、安全生产的技术手段与条件：第一，研究开发抗风雨雪破坏能力强的设施结构材料。目前农户广泛采用的透光覆盖结构属于“低强度轻型结构“，优点是建设成本低、透光性较好，但抗风雨雪破坏能力差，很容易被强风雨雪破坏，造成严重损失。为有效增强设施结构抗风雨雪破坏能力，必须加大投入，研究开发中高强度设施覆盖结构，比如采用透光板材替换塑料薄膜，增强结构支架强度等。第二，研究开发经济适用的补光增温设备。长时间的雨雪天气对现行依赖阳光的设施农业危害，一个重要方面就是低温寡光照对设施作物生长发育的阻滞。为了克服这一问题，需要研究开发经济适用的补光增温设备，解决长时间灾害天气条件设施作物抗逆生长所需光温条件。第三，开发安全育苗技术设施。这低温冻害对设施农业的危害一方面是对当季果品蔬菜生产造成冻害，另一方面是冻伤下季生产用苗，从而对前后两茬生产造成影响。这一灾害警示我们，必须开发安全育苗技术设施，确保下茬生产用苗不受危害，避免短期灾害殃及周年生产。

（三）多元匹配，农灾保险

无论生产如何发展，现代农业发展中总会有意外灾害风险存在，这就提出了农业灾害保险长效机制建设问题。结合当前实际，我们认为应转变农业灾害的救灾减灾方式，大力发展农业灾害保险事业，建立由“政府救济+灾害保险+社会捐助”三结合的农业灾害补偿机制。特别是对关系到国计民生的大宗农作物应实行强制性保险，实行低费率和高补贴的政策。在农业保险具体运作上采用现代的企业化管理方式，使宝贵的农业保险资金能不断保值增值，更好地为受灾农民服务。

近年来，农民的保险意识越来越强，对农业保险的需求越来越迫切。以水川镇张庄村3社农民张绪河为例，他家共7个人，4个劳动力，有3亩耕地，全部为设施蔬菜，2个大棚年收入近3万元。通过这次灾害，使他意识到农业保险的重要性，如果政府推广这项工作，他愿意出资500元，即大棚收入的1.7%。

（四）理顺体制，统筹预防

制定一系列法律法规、政策，主要涉及灾害管理、灾害应急管理、自然灾害救济、自然灾害保险、灾害恢复重建、灾害投入等内容。并严格执行《突发事件应对法》的规定，有关部门应在第一时间宣布某一领域或某一地区进入应急状态。当地政府应及时成立应急指挥机构，宣布进入预警状态。甘肃省于2005年11月29日成立了甘肃省突发农业灾害应急指挥部，其中规定了指挥部的职责、成员、指挥部成员单位的职责。根据这次雪灾应对经验教训，进一步充实完善相关制度安排，使其在今后农业防灾减灾工作中充分发挥作用。

（五）科学预警，防患未然

根据偶然或突发农业灾害经验教训，在省市县三级突发农业灾害应急指挥部统一领导下，由此及彼、举一反三，分别轻重缓急调查研究各种有重大影响的农业自然灾害规律，拟订分门别类的农业灾害预防预警总体方案。一是针对不同类型的农业灾害拟订专门灾害预警预防方案体系，并依据科学研究以及防灾减灾工作经验不断修改完善；二是针对不同地域主要灾害类型拟订综合预警预防方案；三是从农业灾害过程阶段性入手，区分灾前、灾中以及灾后三个阶段分别拟订相应灾害控制方案；四是针对农业灾害程度，分别轻重缓急拟订相应的预警预防、救灾减灾以及灾后重建、恢复生产等相应措施方案。

（六）“参与式”救灾，创新机制

农民是受灾主体，也是灾后重建主体。在具体工作中，充分尊重群众主体地位，加大宣传教育力度，积极引导灾民不等不靠，发挥主体作用。在查灾核灾、灾情评定、灾后重建、补助标准与金额等具体工作中，要广泛听取农民意见，实行民主管理、民主监督、民主决策，以赢得群众的充分理解和支持，真实实现“参与式”救灾。

（七）整合资源，形成合力

地方政府积极协调金融部门，为农民办理重建贷款；联系水利、电力等部门，为农民配套基础设施；发动企业及社会各界积极为受灾群众捐款捐物、奉献爱心；动员党政机关单位帮扶重灾乡镇，落实帮扶项目，帮助建设资金；号召群众无灾帮有灾，轻灾帮重灾，邻里互帮。

报：省委书记陆浩、省长徐守盛、省委副书记刘伟平、省委常委蒋文兰、副省长陆武成，省委新农村建设领导小组办公室、省委政策研究室、省政府研究室、省农牧厅、省发改委、省教育厅、省科技厅

送：甘肃农业大学各有关处室、有关学院